Zur Verselbstständigung von Unionsagenturen : Eine Untersuchung am Beispiel der Energie-Agentur ACER und ihrer Mitwirkung beim Erlass tertiären Unionsrechts.

Im Jahr 2011 hat die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden, kurz ACER, ihre Arbeit aufgenommen. Mangels Vorgaben im europäischen Primärrecht ist bis heute unklar, wie das Verhältnis einer Agentur zu den Mitgliedsstaaten und den Unionsorganen auszugestalten ist. Es besteht Klärungsbedarf, was Kontrolle und Legitimation angeht. Dies gilt besonders für ACER. Als Vorform einer europäischen Regulierungsbehörde verfügt sie über gewichtige Befugnisse. Die Agentur ist unter anderem am Erlass von verbindlichem tertiären Unionsrecht in Form der sogenannten Netzkodizes beteiligt. In bestimmten Fällen reguliert sie grenzüberschreitende Infrastrukturen. Die Untersuchung widmet sich der Fragestellung, inwieweit Gründung und Wirken der ACER rechtlich zulässig sind. Entscheidend für die Entwicklung rechtlicher Grenzziehungen ist dabei das Rechtsinstitut des sogenannten institutionellen Gleichgewichts in der Prägung der Meroni-Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs aus dem Jahr 1958. Cover Inhaltsverzeichnis Abkürzungen A. Einleitung I. Einführung II. Problemstellung 1. Institutionelle Entwicklungen in der Europäischen Union a) Unionsagenturen b) Unionsagenturen als Teil von Kooperation, Verbund oder Netzwerk 2. ACER im Spannungsfeld vernetzter Energieregulierung a) Diskussion horizontaler Gesichtspunkte im Legislativverfahren b) Diskussion vertikaler Gesichtspunkte im Legislativverfahren 3. Mögliche „Verselbstständigung“ der Unionsagentur ACER III. Vorgehensweise B. Rechtliche Einbindung von Agenturen in das Unionsrecht I. Die Meroni-Rechtsprechung des EuGH als Ausgangspunkt 1. Überblick über die Erwägungen des Gerichtshofs a) Abgrenzung „Übertragung von Befugnissen“ zu „Ermächtigung“ b) Zulässigkeit einer „Übertragung von Befugnissen“ aa) Erfordernis einer Rechtsgrundlage im Vertrag bb) Erfordernis inhaltlicher Bestimmtheit der Übertragung cc) Verbot der Übertragung weitreichender Ermessensbefugnisse dd) Erfordernis einer umfassenden Aufsichts- und Rechtsschutzfunktion c) Zusammenfassung 2. Folgerungen im Anschluss an Meroni a) Erfordernis einer Rechtsgrundlage aa) Betroffene Kompetenzfragen bb) Bezüge zu Kompetenzfragen in Meroni b) Das Rechtsinstitut des sog. institutionellen Gleichgewichts als Begründungsansatz für Meroni c) Die Delegation von Befugnissen aa) Delegationsvorgänge im europäischen Kontext bb) Das Verhältnis der „Delegation“ zum Begriffspaar „Ermächtigung“/„Übertragung“ cc) Weitung des Delegationsbegriffs aufgrund eines weiten Durchführungsbegriffs des EuGH dd) Entwicklung einer inhaltlichen Abgrenzung der Begriffe „Übertragung von Befugnissen“ und „Ermächtigung“ ee) Zusammenfassung d) Übertragbarkeit von Ausführungsbefugnissen und beschränktem Ermessen e) Gesichtspunkte eines „angemessenen Kontrollniveaus“ 3. Zusammenfassung II. Das sog. institutionelle Gleichgewicht in der Prägung der Meroni-Rechtsprechung und seine Bedeutung für Unionsagenturen und Netzwerke 1 Meroni in späteren Aussagen des EuGH a) Gutachten Stilllegungsfonds Binnenschifffahrt b) Rechtssache Tralli / EZB c) Zusammenfassung 2. Das sog. institutionelle Gleichgewicht im geltenden Vertragswerk a) Primärrechtliche Anknüpfungspunkte aa) Die Schrankentrias des Art. 5 EUV (1) Die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung und Organkompetenz (a) Sicherungsfunktion zugunsten der institutionellen Strukturen (b) Bedeutung für den Einsatz „vertragsfremder“ Einrichtungen (c) Art. 5 EUV und Art. 13 EUV als Grundnormen des sog. institutionellen Gleichgewichts (2) Grundsatz der Subsidiarität (3) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (4) Zusammenfassung bb) Anforderungen infolge des Rechtsstaats- und insbesondere des Demokratieprinzips cc) Institutionelle Position der Kommission im Bereich des delegierten und Durchführungsrechts dd) Anforderungen an den Rechtsschutz (1) Rechtsschutz durch Verfahren (2) Gerichtlicher Rechtsschutz (a) Zum Klagegegenstand im Rahmen der Nichtigkeitsklage (b) Zur Klagebefugnis im Rahmen der Nichtigkeitsklage (c) Agenturinterner Rechtsschutz durch sekundärrechtliche Festlegung zur Vorbereitung gerichtlichen Rechtsschutzes (d) Zum Vorabentscheidungsverfahren (3) Zusammenfassung ee) Zusammenfassung b) Mehrwert des sog. institutionellen Gleichgewichts 3. Übertragung und Anpassung von Meroni für die Anwendung auf Unionsagenturen a) Beschränkung auf den EGKS-Vertrag b) Beschränkung auf Alleinübertragungen durch ein Organ im Kontrast zu solchen durch den Unionsgesetzgeber c) Beschränkung auf die Beleihung privater Stellen d) Beschränkung hinsichtlich der Art übertragener Befugnisse aa) Beschränkung auf den EGKS-Vertrag bb) Meroni als generell zu beachtende Grenze cc) Ergänzung der Meroni-Entscheidung jenseits der getroffenen Aussagen (1) Befugnisse im Bereich der Rechtssetzung (insbesondere zum Erlass allgemeinen Rechts) (a) Möglichkeit einer Präzisierung über die Rechtssache Köster (b) Möglichkeit einer Präzisierung über die Rechtssachen van der Vecht und Romano / INAMI (c) Eigene Präzisierung (2) Befugnisse gegenüber Mitgliedsstaaten e) Zusammenfassung 4. Notwendigkeit der Flexibilisierung aufgrund gestiegener Bedürfnisse der Unionsverwaltung 5. Zusammenfassung III. Folgerungen und Entwicklung eines Prüfungsrasters C. Prüfung der rechtlichen Einbindung von ACER in das Unionsrecht I. Kompetenzerfordernisse 1. Bedeutung der ENISA-Rechtsprechung des EuGH und ihrer Kritik a) Folgerungen für das europäische Agenturwesen b) Kritik der Literatur 2. Kompetenzgrundlage gem. Art. 114 AEUV i. V. m. Art. 194 AEUV a) Gründung der ACER unter („insbesondere“) Art. 95 EGV b) (Ergänzende) Stützung auf Art. 194 AEUV 3. Organkompetenz und Wahl der Handlungsform 4. Zusammenfassung II. Zum allgemeinen Kontrollniveau gegenüber der ACER 1. Bedeutung einer aktiven Steuerung und Kontrolle 2. Allgemeine Aufsichtsfunktion der Kommission 3. Kontrolle der ACER über den Verwaltungsrat 4. Kontrolle der ACER über den Regulierungsrat 5. Zusammenfassung III. Kontrollniveau hinsichtlich der Entscheidungsrechte bei grenzüberschreitenden Infrastrukturen 1. Überblick a) Entscheidungsrecht in Bezug auf die Modalitäten für den Zugang zu grenzüberschreitenden Infrastrukturen und für deren Betriebssicherheit b) Entscheidungsrecht in Bezug auf Regulierungsausnahmen im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Infrastrukturen c) Entscheidungsrecht in technischen Einzelfallfragen 2. Gewicht der Befugnisse und Kontrollniveau a) Bedeutung als tertiäres Unionsrecht aa) Agenturgeschaffenes Tertiärrecht als Rechtsquelle bb) Gewicht bei der Lösung von Kollisionsfällen b) Ermessen und politische Dimension aa) Entscheidungsrecht in Bezug auf die Modalitäten für den Zugang zu grenzüberschreitenden Infrastrukturen und für deren Betriebssicherheit (1) Gewicht (2) Angemessenheit des Kontrollniveaus bb) Entscheidungsrecht in Bezug auf Regulierungsausnahmen im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Infrastrukturen (1) Gewicht (2) Kontrollinstrumente (a) Vetorechte der Kommission (b) Leitlinien der Kommission (c) Entscheidungsvorbehalt der Mitgliedsstaaten (3) Angemessenheit des Kontrollniveaus 3. Zusammenfassung IV. Kontrollniveau hinsichtlich der Befugnisse im Zusammenhang mit dem Erlass von Rahmenleitlinien, Netzkodizes und Kommissionsleitlinien in deren Anwendungsbereich 1. Überblick a) Unverbindliche Rahmenleitlinien b) Netzkodizes c) Kommissionsleitlinien im Anwendungsbereich von Netzkodizes d) Aufsichtsfunktion der ACER 2. Rahmenleitlinien a) Bedeutung als agenturgeschaffenes „soft law“ aa) Tatsächliche und rechtliche Wirkungsweisen von „soft law“ bb) Wirkungen von Rahmenleitlinien als Handlungsform des „soft law“ b) Rechtsschutz c) Ermessen und politische Dimension d) Angemessenheit des Kontrollniveaus 3. Netzkodizes a) Inhaltliche und rechtliche Vorgaben b) Bedeutung einer „Verrechtlichung“ im Komitologieverfahren aa) Komitologie in der Europäischen Union (1) Zu Geschichte und Funktion (2) Rechtsgrundlagen (a) Primär- und sekundärrechtliche Verankerung (b) Regelungsverfahren mit Kontrolle (3) Mitwirkung der ACER (a) ACER im Komitologieverfahren (b) Auswirkungen des Vertrages von Lissabon (4) Zusammenfassung bb) Die Instrumente des Netzkodex und der Kommissionsleitlinie (1) Verhältnis (2) Qualität ohne Erlass im Komitologieverfahren (3) Qualität bei Erlass im Komitologieverfahren (a) Zwingende Anwendung des Komitologieverfahrens bei „Annahme“ oder „Erlass“ jeglicher Netzkodizes (b) Wahl der Handlungsform (c) Rechtsschutz gegen „verrechtlichte“ Netzkodizes und Leitlinien (d) Verhältnis zu nationalen Netzregelungen (4) Zusammenfassung c) Gewicht der Befugnisse und Angemessenheit des Kontrollniveaus 4. Zusammenfassung D. Ergebnis I. Mangel an Regelungen zur Beurteilung von Delegationen an Unionsagenturen und aushilfsweise Heranziehung des „institutionellen Gleichgewichts“ nach Meroni II. Erfordernis eines „angemessenen Kontrollniveaus“ und teilweise Verselbstständigung der Unionsagentur ACER III. Gesichtspunkte von Rechtsunsicherheit und Rechtsschutz IV. Vorschläge zur Behebung des bestehenden rechtswidrigen Zustands und Fazit E. Ergebnisse in Thesen Literatur