Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central

vLa hipótesis de trabajo que se desprende naturalmente de estas líneas es que no existe una efectiva autonomía de los gobiernos locales en el Perú, lo que genera ineficiencias importantes, y cuya causa principal radica en su frágil situación financiera, la cual es muy dependiente del gobierno central. Este problema financiero ha impedido la realización de una serie de obras y servicios municipales y ha afectado la gestión municipal ante la falta de recursos para capacitación del personal. El presente documento se divide en cuatro secciones. La primera se dedica a presentar una síntesis de los principios teóricos que resaltan la conveniencia de la descentralización. La segunda sección se refiere al análisis institucional del gobierno central y de los gobiernos locales en el Perú, el cual pone énfasis en los aspectos tributarios. La tercera sección presenta la evidencia comentada de las16 Documento de Trabajo finanzas municipales; la discusión se centra en las fuentes de ingresos1. Por último, la cuarta sección incluye las principales conclusiones y recomendaciones de política que debieran ser tomadas en consideración para potenciar el accionar de las municipalidades. Los autores esperan que este documento contribuya al debate técnico en torno a la descentralización, y que deje así menos espacio a las consideraciones meramente políticas que tanto daño han causado en el pasado. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1. Síntesis del marco conceptual de la descentralización . . 16 1.1 Funciones del gobierno .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.2 Criterios de evaluación de las políticas públicas . . . . . . . . . 22 1.3 Federalismo fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.4 Modelos de implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1.4.1 Teoría de la elección pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1.4.2 Modelo agente-principal .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2. Estado y entorno institucional de la descentralización en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.1 Papel del Estado y su importancia en la economía . . . . . . . . 41 2.1.1 Papel del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.1.2 Evidencia del centralismo .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.2 Estructura tributaria del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.3 Entorno institucional de la descentralización . . . . . . . . . . . . 59 2.3.1 Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.3.2 Marco constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.3.3 Marco legal general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 2.4 Tributación local: análisis del D.L. 776 . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2.4.1 Impuestos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2.4.2 Contribuciones y tasas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 2.4.3 Impuestos nacionales creados en favor de las municipalidades: el Fondo de Compensación Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2.4.4 Otras transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 858 Documento de Trabajo 3. Finanzas municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.1 Importancia relativa de las cuentas locales y su rivalidad con los organismos desconcentrados del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.1.1 Principales indicadores de las cuentas locales y su relación con las cuentas del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.1.2 Los organismos desconcentrados del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.2 Algunos indicadores de autonomía municipal . . . . . . . . . . 103 3.3 Análisis de las fuentes de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3.3.1 Recursos propios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 3.3.2 El Fondo de Compensación Municipal . . . . . . . . . 141 3.3.3 Otras transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 3.3.4 Otras fuentes de financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . 187 4. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203