Die demokratische Legitimation unabhängiger Institutionen : vom funktionalen zum politikfeldbezogenen Demokratieprinzip

English summary: The assertion of general interests by independent institutions such as central banks, constitutional courts or the EU Commission does not lead to a democratic deficit in general. Traditional theories of democracy, which are based on Montesquieu's tripartite division of powers, do in principle recognize a lack of democracy in independent institutions. They do not however take into consideration the fact that varying interests have different ways of asserting themselves. By combining the new institutional economics and the classic theory of democracy, Stephan Bredt incorporates the connection between the structure of an institution and its influence on the political decision-making process as a decisive criterion for the evaluation of its democratic legitimacy. In doing so, he justifies the democratic legitimacy of independent institutions in certain policy fields. German description: Die Durchsetzung allgemeiner Interessen durch unabhangige Institutionen wie Zentralbanken, Verfassungsgerichte oder die EU-Kommission fuhrt nicht generell zu einem Demokratiedefizit. Herkommliche Demokratietheorien, die auf Montesquieus Gewaltenteilungsmodell aufbauen, diagnostizieren bei unabhangigen Institutionen ausserhalb der Gerichtsbarkeit dagegen grundsatzlich ein solches. Sie sind aber als uberholt anzusehen, weil sie zwar als Massstab fur demokratische Institutionen eine gleichwertige Berucksichtigung von Interessen einfordern, aber nicht berucksichtigen, dass Interessen je nach Politikfeld unterschiedliche Durchsetzungsfahigkeit besitzen. Die Durchsetzungsschwache einiger allgemeiner Interessen wie z.B. Wahrungsstabilitat oder Begrenzung von Staatsverschuldung kann mit den Entscheidungsstrukturen unabhangiger Institutionen besser uberwunden werden als durch parlamentarische Willensbildung. Mittels einer Zusammenfuhrung der Neuen Institutionenokonomie und klassischer Demokratietheorie bezieht Stephan Bredt diesen Zusammenhang zwischen der Struktur einer Institut Titel Vorwort Inhaltsübersicht Inhaltsverzeichnis Einleitung Teil 1: Die Bildung und Legitimation unabhängiger Institutionen im funktionalen Legitimationsmodell Kapitel 1: Terminologien und Debatten über unabhängige Institutionen und ihre Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip A. Von der nonmajoritarian institution zur unabhängigen Institution I. Bedeutung des Begriffes der nonmajoritarian institution und der unabhängigen Institution 1. Die nonmajoritarian institution in der verfassungsrechtlichen und politikwissenschaftlichen Literatur 2. Institutionen, Normen und Organisationen II. Demokratieprinzip, Depolitisierung und Verwaltungseffizienz B. Zu den Merkmalen unabhängiger Institutionen I. Richterliche und administrative Unabhängigkeit 1. Die Ausbreitung eines Begriffes 2. Unabhängigkeit im funktionalen System II. Einzelne formale Elemente von Unabhängigkeit 1. Institutionelle Unabhängigkeit 2. Personelle Unabhängigkeit 3. Sachliche Unabhängigkeit 4. Finanzielle Unabhängigkeit 5. Institutionelles Umfeld und Unabhängigkeit III. Rechtliche und tatsächliche Unabhängigkeit IV. Zur nicht unmittelbaren demokratischen Besetzung C. Zu den Begriffen Legitimation, funktionales Verständnis und Politikfeld I. Zum Begriff „demokratische Legitimation“ II. Funktionaler Bezug der bisherigen demokratietheoretischen Diskussion III. Zum Begriff des Politikfeldes D. Zusammenfassung Kapitel 1 Kapitel 2: Bildung und Legitimation unabhängiger Institutionen in Deutschland A. Hintergründe und Inhalt des deutschen Repräsentationsverständnisses I. Das Modell des Meinungsbildungsprozesses nach deutscher Staatsrechtslehre II. Die Kriterien demokratischer Legitimation nach dem funktionalen Demokratieverständnis B. Das Verwaltungsmodell der formellen Repräsentationslehre I. Das Modell II. Die Bildung unabhängiger Institutionen im Bereich der Exekutive C. Die Diskussion um die demokratische Legitimität unabhängiger Institutionen I. Legitimierung unabhängiger Institutionen in Form von „Ausnahmetatbeständen“ II. Rechtsstaatliches Rationalitätsgebot und organisationsrechtlicher Grundrechtsschutz 1. Das rechtsstaatliche Rationalitätsgebot 2. Demokratieprinzip und Grundrechtsschutz III. Zum pluralistisch-partizipativen Legitimationsansatz IV. Staatsorganisationsgrundsätze zur Begründung unabhängiger Institutionen 1. Grenzen des Mehrheitsprinzips als Grund für unabhängige Institutionen 2. Gewalten- und Funktionenteilung als Grundlage für die Legitimation unabhängiger Institutionen? V. Interessenbezogenes Konzept der Staatsorganisation D. Organisation und Legitimation der Gerichtsbarkeit im Spiegel des symbolischen Repräsentationsmodells I. Legitimationsverständnis und Richterauswahl II. Die Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit III. Demokratieprinzip und Verfassungsgerichtsbarkeit IV. Demokratieprinzip und unabhängige Gerichtsbarkeit E. Zusammenfassung Kapitel 2 Kapitel 3: Die Bildung und Legitimation unabhängiger Institutionen in Frankreich A. Das Modell der Repräsentation B. Das hierarchische und zentralistische Organisationsmodell C. Entstehung der autorités administratives indépendantes I. Die Entstehung unabhängiger Institutionen in der Verwaltungsstruktur II. Ausgestaltung der autorités administratives indépendantes in Frankreich 1. Zur Unabhängigkeit 2. Zu den Kompetenzen 3. Gerichtliche und legislative Kontrolle 4. Argumente in der Debatte um die autorités administratives indépendantes D. Die Entwicklung der Gesetzgebungskontrolle durch den Conseil Constitutionnel I. Zum Comité Constitutionnel II. Unabhängigkeit und Kompetenzen des Conseil Constitutionnel 1. Zur Unabhängigkeit des Conseil Constitutionnel 2. Zu den Kompetenzen des Conseil Constitutionnel III. Die Debatte um den Conseil Constitutionnel 1. Das Parlament zur Sicherung der Verfassungswerte? 2. Gerichte als Instrumente zur Sicherung der Verfassungswerte E. Zusammenfassung Kapitel 3 Kapitel 4: Die Bildung und Legitimation unabhängiger Institutionen in Großbritannien A. Zum Demokratie- und Verfassungsverständnis B. Verwaltungsorganisation und Demokratieverständnis I. Die Entstehung verselbständigter Verwaltungseinheiten II. Begriffs- und Ausgestaltungsvielfalt 1. Begriffe und Arten von Agenturen 2. Wettbewerbskontrolle als Beispiel für die Entwicklung einer unabhängigen Politikfeldwahrnehmung III. Demokratietheoretische Aspekte der Verwaltungsorganisation C. Die dritte Gewalt und der Vorrang des Parlamentes D. Zusammenfassung Kapitel 4 Kapitel 5: Die Bildung und Legitimation unabhängiger Institutionen in den Vereinigten Staaten A. Elemente amerikanischer Demokratievorstellung I. Republikanische Theorie II. Von der Pluralismustheorie zur Public Choice III. Zur Funktionsweise der Repräsentation B. Pluralismustheorie und Verwaltungsmodell I. Die Organisation der Exekutive II. Entstehung und Rolle der Agenturen und der Independent Regulatory Commissions III. Die IRC zwischen Unabhängigkeit und Kontrolle 1. Der Einfluss des Präsidenten auf Agenturen und die IRC 2. IRC und Kongress 3. Die verschiedenen Funktionen der IRC IV. Rechtsprechung und Literatur zum Rechtsschutz gegen die IRC als Ausdruck eines funktionalen Legitimationsverständnisses V. Die demokratietheoretische Debatte um die IRC 1. Legitimationsansätze 2. Kritik der IRC 3. Demokratietheoretische Bewertung der Diskussion C. Demokratieverständnis und Rolle der unabhängigen Gerichtsbarkeit I. Zur Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit 1. Die persönliche Unabhängigkeit 2. Zur sachlichen Unabhängigkeit insbesondere des Supreme Court II. Gesetzliche Bindung, demokratische Wahl oder Unabhängigkeit als Quelle demokratischer Legitimation? III. Entstehung und Diskussion um die Gesetzgebungskontrolle 1. Die Entwicklung der Gesetzgebungskontrolle 2. Zur Diskussion um die Verfassungsgerichtsbarkeit D. Zusammenfassung Kapitel 5 Teil 2: Von der funktionalen zur politikfeldbezogenen demokratischen Legitimation staatlicher Institutionen Kapitel 6: Kritik des funktionalen Legitimationsmodells A. Zum funktionalen Ansatz I. Einleitende Bemerkungen II. Gesellschaftsvertrag und Mehrheitsprinzip III. Die demokratietheoretische Berücksichtigung der positiven Analyse 1. Keine Berücksichtigung positiver Analysen 2. (Teilweise) Berücksichtigung positiver Analysen 3. Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation IV. Normativer Maßstab der gleichwertigen Interessenberücksichtigung B. Rechtswissenschaftlicher Konstitutionalismus und unabhängige Institutionen I. Konstitutionalisierungsformen in rechtlicher Sichtweise II. Versuch der Bestimmung von Inhalt und Grenzen des Konstitutionalisierungsprozesses III. Konstitutionalismus und Reversibilität von Entscheidungen 1. Konstitutionalismus als Begrenzung demokratischer Entscheidungsgewalt 2. Gesetzliche und konstitutionelle Bindung zur Erweiterung politischdemokratischen Handelns IV. Bewertung des Ansatzes der objektiven Grundrechtswirkung C. Zusammenfassung Kapitel 6 Kapitel 7: Ökonomische Demokratietheorie und ihre Kritik A. Der ökonomische Konstitutionalismus Buchanans I. Der Homo Oeconomicus als Instrument zur positiven Analyse politischer Entscheidungsprozesse II. Staatliches Handeln nach dem ökonomischen Konstitutionalismus 1. Konsens und konstitutioneller Vertrag 2. Der Rechtsschutz- und der Leistungsstaat B. Transaktionskosten- und Regulierungstheorie I. Transaktionskostenansatz und unabhängige Institutionen II. Ein politikfeldbezogenes Bild politischer Entscheidungsprozesse III. Das Legitimationskonzept C. Systemimmanente Kritik der ökonomischen Demokratietheorie I. Kritik am Homo-Oeconomicus-Modell II. Kriterien der Auswahl von Entscheidungsverfahren III. Einführung der positiven Analyse in die normative Wertung IV. Eigennutzannahme und Verantwortungsbewusstsein bzw. Zivilmoral V. Absolute und relative Maßstäbe kollektiven Handelns VI. „Schleier des Nichtwissens“ und ausreichende demokratische Interessenvertretung VII. Kritik des Transaktionskostenansatzes und der Theorie Majones D. Zusammenfassung Kapitel 7 Kapitel 8: Vergleichende Kritik der funktionalen und ökonomischen Demokratietheorie A. Vergleichende Kritik der positiven Modelle I. Vergleich der positiven ökonomischen mit anderen positiven Theorien II. Ökonomische und „klassische“ Demokratietheorie III. Theoretisches Modell und empirische Nachweisbarkeit IV. Berücksichtigung der positiven Analyse für die Bildung von Institutionen B. Vergleichende Kritik der normativen Modelle I. Demokratietheoretische Bewertung der normativen Ökonomik II. Ökonomischer Konstitutionalismus und gleichwertige Interessenberücksichtigung III. Legitimation realer Verfahren durch einen hypothetischen Konsens? IV. Ökonomisches Modell und „personale und sachlich-inhaltliche Legitimation“ V. Ökonomisches Modell und „input-output“ Terminologie C. Zusammenfassung Kapitel 8 Kapitel 9: Ein politikfeldbezogenes Legitimationsverständnis – Theorie und Beispiele A. Das Modell des politikfeldbezogenen Legitimationsverständnisses I. Die Grundlagen II. Demokratische Legitimation staatlicher Institutionen je nach Politikfeld B. Beispiele für Politikfelder mit Bedarf für unabhängige Institutionen nach dem politikfeldbezogenen Demokratieverständnis I. Staatsverschuldung als Beispiel eines Politikfeldes mit struktureller Verletzung des Proportionalitätsgedankens 1. Die Struktur des Politikfeldes „staatliche Kreditaufnahme“ 2. Empirische Untersuchungen zum Ansteigen der staatlichen Defizite 3. Verfassungstheoretische Konsequenzen von Anreizberücksichtigung 4. Institutionelle und verfahrenstechnische Anreizberücksichtigung II. Geldpolitik als Beispiel des politikfeldbezogenen Demokratieansatzes 1. Entwicklung der Problematik der Zeitinkonsistenz (time inconsistency) 2. Glaubwürdigkeit und Geldpolitik III. Zur demokratisch legitimierten Gemeinwohlbestimmung 1. Zum Gemeinwohlbegriff 2. Gemeinwohl als Ziel kollektiven Handelns 3. Wettbewerbsschutz und politische Gemeinwohlbestimmung 4. Öffentliche Güter als Gemeinwohlerfüllung am Beispiel Währungspolitik IV. Grundrechtsschutz als Beispiel für das politikfeldbezogene Demokratieprinzip C. Zusammenfassung Kapitel 9 Kapitel 10: Grenzen für die demokratische Legitimation unabhängiger Institutionen A. Methodische Grenzen B. Inhaltliche Grenzen C. Normative Grenzen I. Distributive Politik und Demokratieprinzip 1. Umverteilung nur durch majoritäre Politik a) Rechtswissenschaftliche Grundlagen b) Eine ökonomische Position 2. Umverteilungspolitik auch durch Konstitutionalisierung a) Der ökonomische Ansatz b) Ein juristischer Ansatz zur Verrechtlichung von Umverteilungspolitik? D. Zusammenfassung Kapitel 10 Teil 3: Unabhängige Institutionen und Demokratieprinzip in der Europäischen Union Kapitel 11: Europäische Integration und Demokratisierungsdebatte A. Die verschiedenen Aspekte der europäischen Demokratiedebatte B. Die einzelnen Theorien I. Funktionales und formelles Repräsentationsprinzip in der EU? 1. Das funktionale Repräsentationsmodell auf europäischer Ebene 2. Die theoretische Kritik am funktionalen Modell auf europäischer Ebene 3. Mehrheitsprinzip und andere Verfahren auf europäischer Ebene 4. Repräsentation in den staatlichen Institutionen als Merkmal europäischer Entscheidungsfindung? 5. Verhältnis personaler und sachlicher Legitimation auf europäischer Ebene a) Schwächung des Elementes personaler demokratischer Legitimation b) Neugewichtung personeller und sachlich-inhaltlicher Legitimation II. Konstitutionalismus und Demokratieprinzip auf europäischer Ebene 1. Die Gründungskonzeption der Gemeinschaftals Kriterium für das Verhältnis von Demokratiprinzip und Konstitutionalisierung 2. Objektive Werteordnung als Grundlage für die Konstitutionalisierung? III. Die Gemeinschaftsmethode: ein neofunktionalistischer Legitimationsansatz? 1. Funktionalistische Integration als demokratietheoretischer Maßstab? 2. Von der funktionalistischen Integration zum technokratischen Ansatz IV. „Regulierungsstaat“ und „Administrativmodell“ als Ziel europäischer Legitimation V. „Supranationale Deliberation“ – eine europäische Neuentwicklung? VI. „Die funktionale Repräsentanz“ – partizipativer Pluralismus mit neuer Begründung VII. Die Theorie des liberalen Intergouvernementalismus VIII. Zwischen Markt und Hierarchie – der Netzwerkansatz als analytische Grundlage IX. Konsozietale Demokratie X. Die Input-Output Differenzierung XI. Der ökonomische Ansatz auf europäischer Ebene 1. Homo Oeconomicus und Europäische Integration 2. Verschiedenartige Entscheidungsfindung in unterschiedlichen Institutionen 3. Funktionalismus und ökonomischer Ansatz C. Zusammenfassung Kapitel 11 Kapitel 12: Stellung und gegenwärtige Diskussion um die Legitimation unabhängiger Institutionen in der EU A. Das Konzept einer unabhängigen Kommission I. Der funktionelle und politikfeldbezogene Bezug der Unabhängigkeit der Kommission II. Die Unabhängigkeit der Kommission: personelle und sachliche Elemente 1. Personelle Elemente der Unabhängigkeit 2. Die sachliche Unabhängigkeit III. Zur Unabhängigkeit der Kommission in ihrer Initiativfunktion IV. Die Unabhängigkeit der Kommission bei ihren Regulierungsbefugnissen V. Die Unabhängigkeit der Kommission in ihrer Exekutivfunktion VI. Demokratieprinzip und Europäische Kommission in der bestehenden Debatte 1. Allgemeine Ansätze 2. Demokratietheoretische Aspekte der Initiativfunktion 3. Demokratieprinzip und das Ausschußverfahren der Kommission 4. Demokratietheoretische Aspekte der Kommission als „Hüterin“ der Verträge B. Das ESZB: Geeignetes Vorbild für die EU als „Regulierungsstaat“? I. Das ESZB: gerichtliche, sachverständige oder gestaltende Funktion? II. Entstehung und Inhalt der ausgeprägten institutionellen Unabhängigkeit III. Zur personellen Unabhängigkeit IV. Die sachliche Unabhängigkeit V. Die Unabhängigkeitsstruktur der staatlichen Zentralbanken und ihrer Vertreter C. Stellung, Rolle und mögliche Entwicklung der europäischen Agenturen I. Bisherige Entwicklung und Kompetenzen der Agenturen II. Agenturen zwischen Unabhängigkeit und Kontrolle – Vorbild ESZB oder Komitologie 1. Agenturen und Kommission 2. Agenturen und Mitgliedstaaten 3. Ein Ansatz für europäische Regulierungsagenturen? III. Demokratietheoretische Aspekte der Agenturbildung D. Zum EuGH 1. Unabhängigkeit und Aufgaben des EuGH 2. Ansätze zur Begründung demokratischer Legitimation des EuGH E. Zusammenfassung Kapitel 12 Kapitel 13: Das politikfeldbezogene europäische Demokratieprinzip A. Quellen eines europäischen Demokratieprinzips und institutionelle Aussagen B. Normativer Maßstab eines europäischen Demokratieprinzips I. Unionsbürger oder Mitgliedstaaten als Ausgangsbasis einer europäischen Demokratietheorie? II. Grundlagen eines europäischen Gesellschaftsvertrages III. Gleichwertige Interessenberücksichtigung und europäische Integration C. Der politikfeldbezogene Ansatz auf europäischer Ebene I. Das politikfeldbezogene Modell für die europäische Ebene II. Rolle unabhängiger Institutionen im europäischen politikfeldbezogenen System III. Beispiele für das politikfeldbezogene Demokratieverständnis auf europäischer Ebene 1. Beispiel: Politikfeld Lebensmittelsicherheit 2. Beispiel: Politikfeld gemeinschaftliche Finanzpolitik 3. Gemeinwohl und öffentliche Güter am Beispiel Wettbewerbspolitik a) Wettbewerbssicherung durch die Kommission oder durch ein unabhängiges Kartellamt? b) Gemeinwohlsicherung im Mehrebenensystem in der Regulierungspolitik 4. Beispiel: Glaubwürdigkeit, Zeitinkonsistenz und Aushandlungscharakter D. Verfassungstheoretische Aspekte der Bildung unabhängiger Institutionen I. Institutionelles Gleichgewicht und unabhängige Institutionen 1. Der Inhalt des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts 2. Integrationsbedingter Hintergrund des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts II. Das Treuhandprinzip auf europäischer Ebene E. Zusammenfassung Kapitel 13 Kapitel 14: Grenzen für die Wahrnehmung von Politikfeldern durch unabhängige Institutionen auf europäischer Ebene A. Methodische Grenzen B. Inhaltliche Grenzen C. Normative Grenzen für die demokratische Legitimation unabhängiger Institutionen I. Distributive Politik durch unabhängige Institutionen in der EU? 1. Die verschiedenen Ansätze a) Distributionspolitik in der EU grundsätzlich problematisch b) Distributionspolitik auch durch unabhängige Institutionen auf Gemeinschaftsebene? 2. Beispiele für die Wahrnehmung der distributiver Politik durch unabhängige Institutionen in der EU a) Die Verwaltung der Struktur- und Regionalfonds b) Die EU-Beihilfenkontrolle: Konstitutionalisierung und Wahrnehmung distributiver Politik durch eine unabhängige Institution II. Reversibilität von Entscheidungen als Grenze für die Festlegung von Politikfeldern D. Zusammenfassung Kapitel 14 Zusammenfassung Literaturverzeichnis Personenregister Sachregister Die Durchsetzung allgemeiner Interessen durch unabhängige Institutionen wie Zentralbanken, Verfassungsgerichte oder die EU-Kommission führt nicht generell zu einem Demokratiedefizit. Herkömmliche Demokratietheorien, die auf Montesquieus Gewaltenteilungsmodell aufbauen, diagnostizieren bei unabhängigen Institutionen außerhalb der Gerichtsbarkeit dagegen grundsätzlich ein solches. Sie sind aber als überholt anzusehen, weil sie zwar als Maßstab für demokratische Institutionen eine gleichwertige Berücksichtigung von Interessen einfordern, aber nicht berücksichtigen, dass Interessen je nach Politikfeld unterschiedliche Durchsetzungsfähigkeit besitzen. Die Durchsetzungsschwäche einiger allgemeiner Interessen wie z.B. Währungsstabilität oder Begrenzung von Staatsverschuldung kann mit den Entscheidungsstrukturen unabhängiger Institutionen besser überwunden werden als durch parlamentarische Willensbildung. Mittels einer Zusammenführung der Neuen Institutionenökonomie und klassischer Demokratietheorie bezieht Stephan Bredt diesen Zusammenhang zwischen der Struktur einer Institution und ihrem Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess als grundlegendes Element in die Bewertung der demokratischen Legitimation von Institutionen ein. Er begründet so, in welchen Politikfeldern unabhängige Institutionen demokratisch legitim sind. Damit zeigt er, dass die Diskussionen um das Demokratiedefizit unabhängiger Institutionen und der EU, die diese Aspekte bisher nicht systematisch berücksichtigen, auf veralteten und inkonsistenten Annahmen beruhen.