Der Staat als ‚Guter Auftraggeber‘? Öffentliche Auftragsvergabe zwischen Vermarktlichung und Sozialpolitisierung (German Edition)

Diese Open-Access-Publikation befasst sich mit den vielfältigen Entscheidungsprozessen, mit denen der Bieterwettbewerb um öffentliche Aufträge gestaltet wird und fragt, inwieweit dabei versucht wird, gute Arbeitsbedingungen für die Beschäftigten beauftragter Unternehmen zu gewährleisten. Inwieweit bemüht sich der Staat als ‚Guter Auftraggeber‘ die Lücken der kollektiven Selbstregulierung des Arbeitsmarktes (durch Tarifverträge, betriebliche Mitbestimmung) zu schließen – oder trägt im Gegenteil dazu bei, sie zu vertiefen? Neben einer Analyse der Gesetzesentwicklung auf europäischer und nationaler Ebene bilden Fallstudien zur Vergabepraxis auf kommunaler Ebene in Deutschland das Kernstück der empirischen Erhebung. Die Befunde verdeutlichen, dass die Vergabepolitik und -praxis durch widersprüchliche Trends geprägt wird: Zum einen durch die Intensivierung von Marktprinzipien (Vermarktlichung), indem Regelungen und Praktiken, die dem Bieterwettbewerb zugunsten sozialer Ziele Schranken setzen, seit Beginn des Europäischen Binnenmarktes an immer restriktivere Bedingungen geknüpft worden sind. Dem stehen zum anderen verschiedene Ansätze gegenüber, sozialen Kriterien bei der Auftragsvergabe einen größeren Stellenwert einzuräumen (Sozialpolitisierung) – etwa durch Tariftreuebestimmungen. Dieses dauerhafte, institutionalisierte Nebeneinander widersprüchlicher Trends generiert Handlungsdilemmata für die kommunale Politik und Verwaltung, wie auch für die Akteure der industriellen Beziehungen. Das Buch beleuchtet ihre Strategien und Lernprozesse im Umgang mit diesen Dilemmata. Vorwort und Danksagung Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis 1 Einleitung 1.1 Konzeptioneller Rahmen: Politische Mikroökonomie der Vermarktlichung 1.1.1 Neue Schauplätze der Entscheidungsfindung jenseits der bekannten Welt der (Arbeits-)Marktregulierung 1.1.2 Marktregulierung als Geflecht informeller und formeller, öffentlicher und privater Normen 1.1.3 ‚Engineering‘ von Vermarktlichung: Design und praktische Dilemmata der Spielregeln des ökonomischen Austauschs 1.1.4 Dezentrierung: Die Außenseite von Neoliberalismus und Vermarktlichung 1.1.5 Depolitisierung oder Repolitisierung? Zur Rolle von Politik im demokratischen Kapitalismus 1.2 Kurzüberblick: Untersuchungsdesign und empirische Grundlage 1.3 Gliederung und Kernbefunde des Buches Literatur Teil I Vergabepolitik 2 Einführung: Vergaberechtsreformen: Paradigmenwechsel, ‚langer Schatten‘ marktliberaler Rechtsprechung oder ‚institutional layering‘? Literatur 3 Architektur der Vermarktlichung: Die Institutionalisierung und Konstitutionalisierung des Wettbewerbsprinzips 3.1 Haushaltsrecht und korporatistische Steuerung: Zwischen Preiswettbewerb, Mittelstandsförderung und weiteren ‚vergabefremden‘ Zwecken 3.2 Paradigmenwechsel: Wettbewerbsrecht und Bieterschutz als Meilensteine der Vermarktlichung 3.3 Neue Akteure und Verfahren: Die Verrechtlichung des Konfliktaustrags 3.4 Regulative Expansion und ‚Kolonialisierung‘ des Unterschwellenrechts 3.5 Regulative Verdichtung und Konstitutionalisierung des Wettbewerbsprinzips 3.6 Fazit: Vermarktlichung im Modus der Verrechtlichung Literatur 4 Sozialpolitisierung: Der Einzug von sozialen Kriterien ins Vergaberecht 4.1 Juridische Europäisierung und Gegenbewegungen – Thesen und Befunde zum Einfluss des Europäischen Gerichtshofs 4.2 Kodifizierung von Kompromissen: Europäische Vergaberichtlinien und der ‚lange Schatten‘ der EuGH-Rechtsprechung 4.3 Politisierung der Rechtsprechung und der Nachhall von Staatsschulden- und Flüchtlingskrise 4.3.1 Korrekturen in der EuGH-Rechtsprechung: ‚RegioPost‘ und ‚Elektrobudowa‘ 4.3.2 Die Reform der Entsenderichtlinie 4.4 Vergabepolitik in Deutschland: Schauplatz und Vehikel für den Wandel der industriellen Beziehungen 4.4.1 Tariftreuegesetze vor und nach ‚Rüffert’: Wechselnde Allianzen und Zielverschiebung 4.4.2 Schritte aus dem ‚Rüffert‘-Schatten heraus: Die Entwicklung nach 2015 4.5 Fazit: Institutionalisiertes Nebeneinander von Vermarktlichung und Sozialpolitisierung Literatur Teil II Vergabepraxis 5 Einführung: Vergabepraxis als ‘Street-level Market Making’ 5.1 Street-level bureaucracy – Grundzüge eines alternativen Bürokratiemodells 5.2 Heuristik für die Analyse des ‚street-level market making‘ 5.3 Vermarktlichung und berufliches Ethos in der öffentlichen Beschaffung – Forschungsstand und offene Fragen 5.3.1 Zum Aufgabenverständnis von öffentlich Bediensteten unter dem Einfluss von ‚Ökonomisierung‘ und ‚Managerialisierung‘ 5.3.2 Vergabespezifisches Berufsethos: jenseits der Dichotomie von ‚traditionellem‘ und ‚ökonomisiertem‘ Aufgabenverständnis 5.4 Methoden und empirische Grundlage 5.4.1 Lokale Intensivfallstudien – Auswahlkriterien und Hintergrundinformationen 5.4.2 Datengrundlage – Erhebung und Auswertung Literatur 6 Politische Professionalisierung: Deutungs- und Beratungsangebote für die Vergabepraxis 6.1 Öffentliche, private und gemeinnützige Beratungs- und Deutungsangebote: Ein Kurzüberblick über den neuen Beratungsmarkt 6.2 Professionalisierung des öffentlichen Einkaufs und der neue Standard der strategischen Beschaffung 6.2.1 Professionalisierung ‚von oben‘: Soft Law-Strategie der EU 6.2.2 Professionalisierung durch Fachverbände und akademische Betriebswirtschaftslehre 6.3 Professionalisierung der Dienstleistungen und neue Standards guter Dienstleistungen – die Rolle von Verbänden 6.3.1 Professionalisierung durch Verbände und ‚Korporatismus light‘: Der Fall der Sicherheitsdienstleistungen 6.3.2 Professionalisierung durch Verordnungen und Verbraucherschutzverbände: Der Fall Schulverpflegung 6.4 Fazit: Das neue Leitbild des ‚Guten Dienstleisters‘ – Türöffner für soziale Kriterien? Literatur 7 Zielpluralismus, Zielkonflikte und berufliche Werthaltungen in der Vergabepraxis 7.1 Das primäre Leitbild ‚Guter Dienstleister‘: branchenspezifische Ziele und Dilemmata 7.1.1 Der ‚Gute Dienstleister‘ in der Schulverpflegung 7.1.2 Der ‚Gute Dienstleister‘ in den Sicherheitsdienstleistungen 7.2 Sekundäre Leitbilder: Hürde, Wahlverwandtschaft oder Erfüllungsgehilfe für mehr Qualität? 7.2.1 Der ‚Hüter des Wettbewerbs‘: Zwischen Hürde und Erfüllungsgehilfe 7.2.2 Der ‚Gute Auftraggeber‘ in der Schulverpflegung 7.2.3 Der ‚Gute Auftraggeber‘ bei den Sicherheitsdienstleistungen 7.3 Fazit: Auftragsvergabepraxis im Ziel-Trilemma Literatur 8 Qualitative Wende in der Auftragsvergabe: Neue Entscheidungsstrukturen und -strategien auf dem Weg zu ‚mehr Qualität‘ 8.1 Strukturen: Professionalisierung im Spannungsfeld von Rechtskonformität und Rechtsunsicherheit 8.1.1 Das Beispiel Schulverpflegung 8.1.2 Das Beispiel Sicherheitsdienstleistungen für Flüchtlingsunterkünfte 8.2 Strategien: Gute Qualität statt billigster Preis – aber wie? 8.2.1 Das Beispiel Schulverpflegung 8.2.2 Das Beispiel Sicherheitsdienstleistungen für Flüchtlingsunterkünfte 8.3 Fazit: Politisierung der Vergabepraxis und Lernprozesse unter dem Primat der Qualität Literatur 9 Industrielle Beziehungen und Arbeitsregulierung im neuen ‚Experimentierraum‘ 9.1 Wechselwirkungen zwischen alten Arenen industrieller Beziehungen und neuem ‚Experimentierraum‘ 9.2 Branchenspezifische industrielle Beziehungen: Lücken und Schatten für den neuen Experimentierraum 9.2.1 Schulverpflegung 9.2.2 Sicherheitsdienstleistungen 9.3 Vergabepraktiken, Aushandlungs- und Lernprozesse zu angemessenen Löhnen 9.3.1 Catering: Begrenzte Wirkung externer Lohnstandards 9.3.2 Sicherheitsdienstleistungen: Anwendung externer Lohnstandards mit ‚Mut zum Risiko‘ 9.4 Vergabepraktiken, Aushandlungs- und Lernprozesse zu angemessenen Preisen 9.4.1 Catering: Zwischen Erfahrungswerten, Wunschpreisen und wissenschaftlicher Expertise 9.4.2 Sicherheitsdienstleistungen: Kalkulationsvorgaben mit Signalwirkung 9.5 Vergabepraktiken, Aushandlungs- und Lernprozesse zu Arbeitszeit und Einsatz von Subunternehmen 9.5.1 Arbeitszeit: Kundenbedarfe versus Beschäftigtenbedarfe 9.5.2 Einsatz von Subunternehmen: Lernprozesse im engen rechtlichen Rahmen 9.6 Vergabepraktiken, Aushandlungs- und Lernprozesse zur Kontrolle sozialer Vergabekriterien 9.7 Fazit: Potenziale und Grenzen des neuen ‚Experimentierraums‘ in der Vergabepraxis Literatur 10 Fazit: Repolitisierung der ‚tiefen‘ Vermarktlichung – das Beispiel öffentliche Auftragsvergabe 10.1 Doppelbewegung: ‚Tiefe‘ Vermarktlichung und Repolitisierung 10.2 ‚Variegated de-marketization‘: Erscheinungsformen und Entwicklungsdynamiken nicht-neoliberaler Politik und Praxis 10.3 Gesetzgebung: Regulative Experimente und Lernprozesse 10.3.1 Entwicklungsdynamiken: Kumulativ, kontingent, verteilt und ‚variegated‘ 10.3.2 Politisierung von ‚innen‘ und ‚außen‘ 10.3.3 Politisierung der Rechtsprechung 10.4 Vergabepraxis: Praktische Experimente beim ‚Street-level Market Making‘ 10.5 Sozialpolitisierung der Auftragsvergabe: Defizite und Gestaltungsoptionen 10.6 Eine Ausnahme, die die Regel bestätigt? Lehren für die Reichweite real existierender, nicht-neoliberaler Politik und Praxis Literatur Anhang A.5 Anhang zu Kap. 5 A.9 Anhang zu Kap. 9