Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus bei der Europäischen Zentralbank (Single Supervisory Mechanism)

Spätestens mit dem Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahre 2007 wurden gravierende Defizite der institutionellen Aufsichtsstruktur in der Europäischen Union offenbart. Diese war trotz der globalen Verflechtung der Finanzmärkte durch eine materielle und prozedurale, typischerweise an den Grenzen der Mitgliedstaaten endende Aufsicht gekennzeichnet, die insbesondere bei grenzüberschreitenden Sachverhalten an ihre Grenzen stieß. Das Ergebnis zahlreicher Reformdiskussionen war schließlich die Errichtung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM), der zugleich das Schlüsselelement der Europäischen Bankenunion darstellt. Diese Dissertation unterzieht insbesondere die Organisation des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus sowie die ihm übertragenen Aufgaben und Befugnisse einer kritischen Analyse und bietet zugleich eine Gesamtschau der europäischen Finanzaufsichtsstruktur. Cover A. Einleitung I. Einführung in die Problematik II. Gang der Untersuchung B. Grundlagen der Bankenaufsicht I. Entstehungsgeschichte der Bankenaufsicht in Deutschland II. Begriff der Bankenaufsicht III. Notwendigkeit einer staatlichen Bankenaufsicht 1. Bedeutung der Kreditinstitute für die Volkswirtschaft 2. Gläubigerschutz C. Status quo der Bankenaufsichtsstruktur in Deutschland I. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht 1. Konzept der Allfinanzaufsicht 2. Rechtsform 3. Organisation a) Direktorium b) Präsident c) Verwaltungsrat d) Sonstige Gremien aa) Forum für Finanzmarktaufsicht bb) Fachbeirat 4. Aufsichtskompetenzen a) Missstände im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen b) Anordnungsbefugnis c) Berücksichtigungsgebot d) Zulassung und Versagung von Erlaubnissen e) Erlöschen und Aufhebung der Erlaubnis f) Befugnisse nach § 44 KWG aa) Informationspflichten bb) Sachverhaltsermittlungsrechte (1) Auskunftsrecht und Vorlage von Akten (2) Prüfungen 5. Finanzierung II. Deutsche Bundesbank 1. Stellung der Deutschen Bundesbank in der Verfassung 2. Stellung der Deutschen Bundesbank im ESZB 3. Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank a) Einfachgesetzliche Ausgestaltung der Unabhängigkeit b) Verfassungsrechtliche Unabhängigkeitsgarantie c) Inhalt und Reichweite der Bundesbankautonomie d) Weisungsfreiheit und Demokratieprinzip 4. Aufsichtskompetenzen a) Sinn und Zweck der institutionellen Zusammenarbeit b) Laufende Überwachung D. Europäische Finanzaufsichtsstruktur vor Errichtung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus I. Hintergrund 1. Entstehung des Lamfalussy-Verfahrens 2. Level-3-Ausschüsse 3. Überblick über das Lamfalussy-Verfahren 4. Reform der Aufsichtsstruktur auf Grundlage des de Larosière-Berichts a) Schwachstellen des Finanzaufsichtssystems b) Kernempfehlungen der Expertengruppe aa) Europäischer Rat für Systemrisiken bb) Europäisches Finanzaufsichtssystem II. Legislativpaket zur Reform der Europäischen Finanzaufsicht III. Struktur des Europäischen Systems der Finanzaufsicht (ESFS) IV. Zwei-Säulen Modell: Makro- und mikroprudenzielle Aufsicht 1. Makroprudenzielle Aufsicht: Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) a) Gegenstand der makroprudenziellen Aufsicht b) Organisationsstruktur c) Ziele und Aufgaben d) Instrumente e) Umsetzung f) Verbindlichkeit von Warnungen und Empfehlungen g) Bewertung und Ausblick 2. Mikroprudenzielle Aufsicht: Europäische Aufsichtsbehörden a) EBA als Element des ESFS aa) Rechtsform bb) Organisationsstruktur cc) Ausgewählte Aufgaben dd) Ausgewählte Instrumente (1) Leitlinien und Empfehlungen (2) Entwurf technischer Regulierungs- und Durchführungsstandards (3) Befugnisse im Einzelfall (a) Verletzung von Unionsrecht (b) Maßnahmen im Krisenfall (4) Befugnisse im Streitfall b) Keine echten Aufsichtsbefugnisse c) Rechtsschutz gegen Maßnahmen der EBA aa) Beschwerdeverfahren nach Art. 60 EBA-VO bb) Nichtigkeits- oder Untätigkeitsklage vor dem EuG V. Aufsichtskompetenzen der Europäischen Zentralbank vor Errichtung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus 1. Anhörungs- und Stellungnahmerechte 2. Makro- und mikroprudenzielle Aufsichtskompetenzen E. Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism) I. Hintergrund 1. Vermeidung von Systemwettbewerb und Regulierungsarbitrage 2. Dezentralisierte Aufsicht 3. Rückkopplung von Bankenrettung und Staatsverschuldung II. Gesetzgebungsgeschichte 1. Bankenunion 2. Gipfelerklärung vom 29.06.2012 3. Legislativpaket der Europäischen Kommission vom 12.09.2012 4. Stellungnahme der Europäischen Zentralbank 5. Standpunkt von ECOFIN-Rat und Europäischem Rat 6. Verhandlungen im Trilog 7. Nationales Gesetzgebungsverfahren 8. Zustimmung des Europäischen Parlaments III. Charakterisierung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus IV. Organisationsstruktur des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus 1. Aufsichtsgremium a) Allgemeines b) Zusammensetzung c) Beschlussverfahren d) Vereinbarkeit mit Art. 129 AEUV 2. Lenkungsausschuss und Sekretariat 3. Schlichtungsstelle 4. Generaldirektionen 5. Gemeinsame Aufsichtsteams 6. Trennung von Geldpolitik und Aufsicht a) Potenzielle Interessenkonflikte zwischen geldpolitischen und aufsichtlichen Aufgaben b) Mechanismen zur Bewältigung von Konflikten aa) Errichtung von Aufsichtsgremium und Schlichtungsstelle bb) Personelle Trennung c) Bewertung V. Geltungsbereich des aufsichtsrechtlichen Mandats 1. Persönlicher Anwendungsbereich a) Kreditinstitute im unionsrechtlichen Sinne b) Keine Aufsicht über sonstige Finanzmarktakteure 2. Räumlicher Anwendungsbereich a) Voraussetzungen der engen Zusammenarbeit b) Aussetzung oder Beendigung der engen Zusammenarbeit c) Bewertung und Ausblick VI. Kompetenzverteilung zwischen Europäischer Zentralbank und Aufsichtsbehörden 1. Ausschließliche Aufsichtszuständigkeit der Europäischen Zentralbank a) Allgemeines b) Beschränkung auf bedeutende Kreditinstitute c) Signifikanzkriterien aa) Größe bb) Relevanz für die Wirtschaft cc) Umfang der grenzüberschreitenden Tätigkeiten dd) Finanzierungshilfen ee) Die drei größten Institute d) Verfahren zur Einstufung eines Kreditinstituts als bedeutend e) Besondere Umstände im Sinne von Art. 6 Abs. 4 SSM‐VO 2. Indirekte Zuständigkeit für weniger bedeutende Kreditinstitute 3. Verbleibende Kompetenzen der nationalen Aufsichtsbehörden VII. Ausgewählte Aufsichtsaufgaben und -instrumente 1. Allgemeine Aufsichtsbefugnisse a) Informationsrecht b) Allgemeine Untersuchungen c) Vor-Ort-Prüfungen d) Gerichtliche Genehmigung 2. Besondere Aufsichtsbefugnisse a) Erteilung der Zulassung b) Entzug der Zulassung c) Beurteilung des Erwerbs von qualifizierten Beteiligungen d) Überwachung der Einhaltung der Rechtsakte in Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 SSM‐VO e) Sanierungspläne und frühzeitiges Eingreifen f) Verwaltungsgeldbußen aa) Voraussetzung und Umfang bb) Adressaten cc) Verfahren zur Ermittlung von Verstößen dd) Nationale Sanktionstatbestände g) Makroprudenzielle Befugnisse h) Weitere Aufsichtsbefugnisse gemäß Art. 16 SSM‐VO 3. Aufsichtsbefugnisse in Bezug auf weniger bedeutende Kreditinstitute a) Informations- und Untersuchungsbefugnisse b) Durchgriffsrecht 4. Erhebung von Aufsichtsgebühren VIII. Rechtsgrundlage für die Errichtung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus 1. Art. 127 Abs. 6 AEUV a) Allgemeines aa) Wortlautgrenze (1) Bloße Aufgaben- und keine Befugniszuweisung (2) Übertragung von „besonderen Aufgaben im Zusammenhang“ (a) Keine vollständige Aufgabenübertragung (b) Ausformung des Tatbestandsmerkmals „besonders“ (c) Beaufsichtigung bedeutender Institute als „besondere Aufgabe“ (d) Verantwortung für die gesamte Aufsicht in der Eurozone (3) Anderssprachige Fassung des Vertragstextes bb) Historische Auslegung cc) Systematische Auslegung dd) Bisherige Übertragungspraxis ee) Bewertung b) Notwendigkeit einer Änderung der ESZB-Satzung 2. Art. 114 AEUV a) Voraussetzungen b) EuGH-Rechtsprechung zur Errichtung europäischer Agenturen c) Fehlende Binnenmarktharmonisierung 3. Art. 352 AEUV a) Konditionale Verknüpfung mit den Zielen der Union b) Fehlende Kompetenz der Union 4. Ergebnis IX. Rechtsakte der Europäischen Zentralbank im Rahmen der Aufsicht 1. Maßnahmenkatalog a) Erlass von (Aufsichts-) Beschlüssen b) Anweisung c) Rechtsakte mit allgemeiner Geltung aa) Leitlinien bb) Allgemeine Weisungen cc) Verordnungen 2. Anwendbares Recht a) Europäische Grundrechte b) Materielles Aufsichtsrecht aa) Umfang (1) Verordnungen und Richtlinien (2) Tertiärrecht und Soft-law bb) Anwendung durch die Europäische Zentralbank (1) Trennungsgrundsatz (2) Zurechnungsfragen (a) Anwendung nationaler Rechtsvorschriften (b) Richtlinien (c) Maßnahmen auf Weisung der Europäischen Zentralbank (aa) Weisung zur Anwendung nationaler Rechtsnormen (bb) Weisung zur Anwendung von Unionsvorschriften (d) Arbeitsteilige Vorgehensweise im Zulassungsverfahren c) Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht aa) Allgemeines bb) Verteidigungsrechte (1) Anhörungsrecht (2) Akteneinsichtsrecht (3) Recht auf Entscheidungsbegründung (4) Sprachenregelung X. Rechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen der Europäischen Zentralbank 1. Administrativer Überprüfungsausschuss 2. Gerichtlicher Rechtsschutz XI. Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank im Rahmen des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus 1. Rechtsgrundlagen der EZB-Unabhängigkeit a) Geldpolitik aa) Art. 130 AEUV bb) Funktionelle Unabhängigkeit und Aufsichtsbefugnisse b) Aufsicht (Art. 19 SSM‐VO) c) Zwischenergebnis 2. Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip a) Unionsrechtliches Demokratieprinzip b) Legitimationsniveau im Bereich der Bankenaufsicht aa) Personelle Legitimation bb) Sachlich-inhaltliche Legitimation (1) Rechenschafts- und Berichtspflichten (2) Ausgestaltung in der SSM‐VO cc) Fazit 3. Ausnahmen vom Demokratieprinzip a) Unabhängige Bankenaufsicht als Instrument zur Sicherung der geldpolitischen Unabhängigkeit? b) Erforderlichkeit einer unabhängigen Bankenaufsicht zur Wahrung der Finanzmarktstabilität c) Output-Legitimation als Substitut? d) Fazit XII. Verhältnis der Europäischen Zentralbank zur EBA 1. Keine Kompetenzbeschränkung für die EBA 2. Änderung der Abstimmungsmodalitäten 3. Kompetenzüberschneidungen F. Alternative Aufsichtsmodelle zum Einheitlichen Aufsichtsmechanismus I. Ausbau der EBA 1. Meroni-Rechtsprechung 2. Stellungnahme II. Institutionalisierung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus 1. Institutionelle und organisatorische Ausgestaltung 2. Rechtsrahmen 3. Vorteile G. Zusammenfassung Literaturverzeichnis